Riordino del sistema delle Istituzioni Pubbliche di Assistenza e Beneficenza (IPAB)

Relazione introduttiva

Il Progetto di Legge (PdL) regionale di riordino delle Istituzioni Pubbliche di Assistenza e Beneficenza (IPAB) ha come scopo quello di definire natura e funzioni dei nuovi soggetti in cui si trasformeranno le IPAB, così come indicato dal Decreto Legislativo (D.Lgs.) 207/2001 attuativo della legge n. 328/2000.

Il presente PdL assume come principio cardine quello di ritenere le IPAB quali enti pubblici a tutti gli effetti e, quindi, muove dalla necessità di confermarne, anche per i nuovi soggetti, la natura pubblica.

Assumere questo principio significa assicurare che gli ingenti patrimoni in possesso delle attuali IPAB siano vincolati al rispetto della volontà espressa ,nelle tavole di fondazione, dai soci che diedero vita all’ente.

Ciò è particolarmente necessario nell’attuale fase di trasformazione del welfare che vede una messa in discussione dei diritti sociali e della loro concreta esigibilità, a partire dalla ridefinizione del rapporto pubblico-privato che assume, in senso estensivo la nozione, di sussidiarietà.

Da questo punto di vista anche il D.Lgs n. 207/2001 muove in una direzione che rischia fortemente di consentire una privatizzazione, di fatto, delle IPAB, con la possibile conseguenza di dispersione di un patrimonio non solo economico ma di alto valore sociale.

Il presente PdL assume, pertanto, nell’operazione di riordino delle IPAB, il D.Lgs 207/2001 come riferimento generale prevedendo, tuttavia, specifici interventi atti a mantenere la natura pubblica del processo di trasformazione .

L’impostazione è coerente con il nuovo titolo V della costituzione che consente maggior autonomia al legislatore regionale.

Il presente PdL garantisce, altresì, ai Comuni ed alle Province un ruolo centrale non solo nel processo di trasformazione delle IPAB ma anche nella costruzione dei nuovi soggetti pubblici e nella successiva gestione delle attività che questi saranno chiamati ad assolvere.

Il principio ispiratore di tale scelta si fonda sulla volontà di costruire un sistema di servizi alla persona che veda nell’Ente Locale il soggetto pubblico di eccellenza nella garanzia del rispetto dei diritti, della loro concreta attuazione, della laicità e pluralità culturale.

Il progetto, ,inoltre, nelle modalità di trasformazione delle IPAB, applica l’art. 128 del D.Lgs 112/1998 che opera una suddivisione precisa fra i servizi che svolgono attività sanitarie, sociale o educativo-formativa.

A questo proposito, in particolare si determina di conferire al servizio sanitario regionale il patrimonio ed il personale delle IPAB che svolgono attività sanitarie, o ad alta integrazione sanitaria.

---

Proposta di legge Regionale
“Riordino del sistema delle Istituzioni Pubbliche di Assistenza e Beneficenza
che partecipano alla Rete di protezione sociale della Lombardia”

Di iniziativa dei consiglieri: Giovanni Confalonieri, Umberto Gay, Mirko Lombardi, Ezio Locatelli, Giovanni Martina

Titolo 1
Disposizioni generali

Art. 1 (Finalità, oggetto e ambito di applicazione)

1. La presente legge, in conformità agli art. 32, 34, 38 e 118 della Costituzione e 128 del D.Lgs 112/1998, disciplina il riordino delle Istituzioni Pubbliche di Assistenza e Beneficenza (di seguito denominate IPAB), operanti sul territorio regionale in ambito sociale, socio – sanitario ed educativo.

Art.2 (Partecipazione alla rete dei servizi pubblici alla persona e alla comunità)

1. I nuovi soggetti giuridici derivanti dalla trasformazione delle IPAB partecipano a pieno titolo alla rete dei servizi pubblici (sanitari, scolastici, socio-assistenziali) territoriali.
2. I soggetti di cui al comma 1 partecipano alla programmazione sociale, sanitaria ed educativa a livello locale e regionale, secondo le norme in vigore nei rispettivi comparti.

Art. 3 (Trasformazioni delle IPAB)

1. Le IPAB sono tenute a trasformarsi, entro dodici mesi dall’entrata in vigore della presente legge, in Aziende pubbliche di Servizi alla Persona, salvo i casi previsti dall’art. 5 del D. Lgs. 207/2001.
2. Una apposita Commissione tecnica, nominata dal Consiglio Regionale entro 60 giorni all'entrata in vigore della seguente legge, provvede:
   • alla verifica dell’attività ed i servizi erogati da ogni IPAB
   • alla suddivisione delle IPAB per comparto (sanitario e/o o a prevalente integrazione sanitaria, socio assistenziale, educativo-formativo); in caso di attività mista, l’inserimento avviene sulla base dell’attività economicamente prevalente
   • a definire, secondo criteri e parametri uniformi per l’intero territorio regionale, i requisiti per l’esclusione dalla trasformazione in ASP, in applicazione delle lettere a) e b) dell’art. 5 del D.Lgs 207/2001.
3. La commissione di cui al comma 2 e composta da 9 membri, di cui
   • 3 nominati dal Consiglio regionale, di cui 1 a garanzie delle minoranze
   • 2 nominati dall’ANCI, in rappresentanza degli Enti Locali
   • 1 nominato dall’Ufficio Scolastico regionale
   • 1 nominato dall’UNEBA
   • 2 nominati dalle Organizzazioni Sindacali, in rappresentanza dei lavoratori delle IPAB
4. Le IPAB che, previa verifica della Commissione Regionale, saranno ritenute in possesso dei requisiti per l’esclusione, si trasformeranno in Fondazioni o Associazioni, sentito altresì il parere del Comune territorialmente competente. Tale parere verrà espresso sentiti tutti i Comuni del Distretto socio-sanitario di riferimento e tenuto conto di quanto previsto dal Piano di Zona.
5. I nuovi soggetti, comunque riordinati, subentrano in tutti i rapporti giuridici attivi e passivi facenti capo alle IPAB da cui derivano.

Art. 4 (intervento sostitutivo)

1. per le IPAB che, alla scadenza del termine previsto, non abbiano assunto gli atti necessari alla trasformazione, la Regione nomina un commissario, con il compito di procedere alla trasformazione, secondo i criteri stabiliti dalla Commissione di cui all’art. 3
2. Il Commissario valuta altresì l’eventuale sussistenza delle condizioni previste per l’estinzione dell’Ente

Art. 5 (estinzione delle IPAB)

1. Le IPAB che risultino non operative da almeno 2 anni o per le quali risultino esaurite le finalità previste dalle tavole di fondazione oppure non siano più in grado di perseguire i propri scopi statutari od altra attività assistenziale ed educativa e per le quali non sussistano i presupposti per l’applicazione di quanto previsto dall’art. 3, sono soggette ad estinzione.
2. L’estinzione è proposta dall’organo di amministrazione dell’istituzione, dal Comune del luogo in cui l’istituzione ha la propria sede legale ovvero dall’autorità di controllo territorialmente competente. Il soggetto che propone l’estinzione ne dà contestuale comunicazione agli altri soggetti contemplati dal presente comma.
3. Nel caso in cui l’estinzione non sia proposta dall’autorità di controllo, quest’ultima deve esprimere il proprio parere entro 30 giorni dal ricevimento della proposta formulata da uno sei soggetti indicati nel comma precedente; trascorso tale termine senza che l’autorità di controllo si sia espressa, il parere si intende reso in senso favorevole. Entro il medesimo termine Il Comune può esprimere motivato parere in merito all’estinzione.
4. Il provvedimento di estinzione è adottato dalla Giunta entro sessanta giorni dal ricevimento della proposta. Le procedure devono, comunque, concludersi entro il 31 dicembre 2003.
5. Nel provvedimento di estinzione la Giunta regionale determina l’attribuzione del patrimonio dell’istituzione (..) estinta all’amministrazione comunale in cui l’ente ha sede legale, con vincolo di destinazione ai servizi sociali, sanitari o educativi.

Art. 6 (Passaggio al Servizio Sanitario Regionale delle IPAB che svolgono attività sanitarie)

Con atto della Giunta Regionale, le IPAB che svolgono attività sanitarie o ad alta integrazione sanitaria e che sono state inserite nel comparto sanitario vengono estinte. Il personale e il patrimonio, con i relativi redditi, delle medesime vengono trasferiti al Servizio sanitario regionale e conferiti alle aziende sanitarie e/o ospedaliere competenti per territorio.

Art. 7 (Adozione degli statuti)

1. Le Aziende pubbliche dei Servizi alla Persona, le Fondazioni o le Associazioni si dotano di un proprio statuto che, conformemente alle disposizioni originarie dei soggetti fondatori e nel rispetto dei principi generali della presente legge, definisce:
   • le norme fondamentali per perseguire gli scopi istituzionali, le attività e l’organizzazione dell’ente;
   • la composizione, le modalità di nomina e le funzioni degli Organi di governo dell’ente, nonché la durata del loro mandato;
   • la composizione e la nomina del collegio dei revisori dei conti;
   • gli emolumenti spettanti agli Organi di governo;
   • la destinazione del patrimonio ;
   • l’ambito territoriale di riferimento della loro attività;
2. Gli statuti dovranno essere trasmessi, entro dieci giorni dall’approvazione, alla Giunta Regionale per l’apposizione del visto di conformità alla normativa vigente che deve avvenire nel termine di sessanta giorni dal ricevimento dell’atto; il termine può essere sospeso una sola volta per la richiesta di chiarimenti ovvero di riesame. Le disposizioni del presente comma si applicano anche alle modifiche successive dello statuto.

Titolo 2
Aziende pubbliche di Servizi alla Persona

Art. 8 (Aziende pubbliche di Servizi alla Persona)

1. Le ASP hanno personalità giuridica di diritto pubblico, autonomia statutaria, patrimoniale, gestionale e tecnica.
2. Sono organi delle ASP:
   • il presidente ;
   • il consiglio di Amministrazione;
   • i revisori dei conti;
   • l’Assemblea dei soci, qualora sia prevista dallo Statuto, per le sole Aziende aventi origini dalle IPAB di natura associativa.
3. L’organizzazione e la contabilità dell’istituzione sono disciplinate, in conformità alle disposizioni della presente legge, dal regolamento di organizzazione e contabilità, approvato dal Consiglio di Amministrazione.
4. Il regolamento di organizzazione e contabilità e le relative modifiche sono trasmessi alla Giunta regionale entro dieci giorni dall’approvazione.
5. Alle ASP si applica quanto previsto dall’art. 4 comma 7 del D.Lgs 207/2001

Art. 9 (Il Presidente e il vice-Presidente)

1. Il Presidente è il legale rappresentante dell’ente e lo rappresenta in giudizio, previa autorizzazione del Consiglio di Amministrazione.
2. Il presidente viene eletto in seno al Consiglio di Amministrazione. E’ sostituito dal Vice-presidente nei casi di assenza o impedimento temporaneo.
3. Nel caso di dimissioni o di revoca del Presidente il Vice-presidente ne assume i poteri fino alla elezione del Presidente, che deve avvenire entro e non oltre 60 giorni dalle dimissioni.
4. Il presidente rimane in carica per non più di due mandati consecutivi.

Art. 10 (Il Consiglio di Amministrazione)

1. Il Consiglio di Amministrazione delle ASP derivanti dalle IPAB appartenenti alla classe prima, secondo la classificazione operata ai sensi dell’art. 4, comma 42, della legge regionale 1/2000, è composto da sette membri così nominati:
   • tre amministratori nominati dai fondatori o dai loro discendenti, da soggetti loro rappresentanti ovvero, se assenti, dal Comune territorialmente competente;
   • tre amministratori nominati dal Comune in cui l’ente ha sede legale oppure dalla Conferenza dei Sindaci nel caso in cui l’attività dell’ente si sviluppo in ambito distrettuale;
   • un amministratore nominato dalla Regione
2. Il Consiglio di Amministrazione delle ASP derivanti dalle IPAB appartenenti alla classe seconda, secondo la classificazione operata ai sensi dell’art. 4, comma 42, della legge regionale 1/2000 è composto da cinque membri, cos’ nominati:
   • due amministratori nominati dai fondatori o dai loro discendenti, da loro rappresentanti, ovvero, se assenti, dal Comune territorialmente competente;
   • due amministratori nominati dal Comune in cui l’ente ha sede legale o dalla Conferenza dei Sindaci nel caso l’attività dell’ente si sviluppi in ambito distrettuale;
   • un amministratore nominato dalla Regione.
3. Il Consiglio di amministrazione esercita le funzioni attribuite dallo Statuto, in particolare :
   • l’elezione del Presidente;
   • la programmazione amministrativa e gestionale, in sintonia con la programmazione locale e distrettuale del sistema dei servizi sociali;
   • la definizione degli organici;
   • l’individuazione e assegnazione delle risorse materiali ed economiche-finanziarie agli Organi di direzione;
   • l’approvazione dei bilanci;
   • la verifica del lavoro svolto;
   • l’adozione dello statuto e dei regolamenti interni.
4. La carica di consigliere è incompatibile secondo i casi di incandidabilità, ineleggibilità e incompatibilità di cui al Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, nonché con la carica di membro del Parlamento nazionale ed europeo, di amministratore regionale e provinciale, di sindaco e di assessore comunale, di presidente o di assessore di Comunità montana, di organi di rappresentanza delle Unioni dei Comuni.
5. Il Presidente e i membri del Consiglio di Amministrazione, nonché i membri del collegio di revisori dei conti, che si trovano nelle condizioni di cui al precedente comma decadono dalla carica qualora non rimuovano la causa di incompatibilità entro 30 giorni, previa contestazione.
6. In caso di dimissioni i membri sono surrogato dagli Enti o dai soggetti cui è demandata la nomina del Consiglio di Ammnistrazione.

Art. 11 ( Revisori dei conti)

1. Le ASP, in relazione alle proprie dimensioni, si dotano di un organismo contabile che può avere composizione monocratica o collegiale.
2. Lo Statuto dell’ ASP ne determina la composizione, la durata in carica e le modalità di nomina.

Art. 12 (Il patrimonio)

1. Il patrimonio delle ASP è costituito da tutti i beni mobili ed immobili ad esse appartenenti, nonchè da tutti i beni comunque acquisiti nell'esercizio della propria attività o a seguito di atti di liberalità.
2. Lo statuto dell’ente dovrà, espressamente, stabilire che(…) tutti i proventi derivanti dalla gestione del patrimonio non direttamente utilizzato per l’erogazione del servizio dovranno essere utilizzato per garantire e migliorare la qualità degli interventi sociali erogati.

Art. 12 bis (Norma finanziaria)

1. Le ASP dovranno essere escluse, a partire dal riconoscimento della loro rilevanza sociale, dal pagamento dell’IRAP e di ogni altra imposta regionale

Art.13 (Il personale)

1. Il rapporto di lavoro dei dipendenti delle ASP è disciplinato dal Contatto collettivo nazionale di lavoro applicato negli EE.LL. I requisiti e le modalità di assunzione del personale devono rispettare quanto previsto dal contratto collettivo nazionale di lavoro, assicurando idonee procedure selettive e pubblicizzate.
2. Gli Statuti debbono garantire l'applicazione al personale del contratto collettivo nazionale di lavoro e prevedere percorsi formativi adeguati, atti a mantenere e promuovere la qualità del servizio erogato.

Art. 14 (direttore amministrativo)

1. Il direttore amministrativo ricopre la qualifica dirigenziale prevista dal contratto di lavoro degli EE.LL.
2. Al Direttore è affidata l'organizzazione della struttura e la gestione del personale, inclusi i rapporti con gli organismi sindacali. Il direttore orienta la propria attività e quella della struttura al raggiungimento degli obiettivi programmatici definiti dal Consiglio di Amministrazione dell' ASP.

Art. 15 (Direttore tecnico)

1. Il Direttore tecnico è uno specialista dei settori socio- assistenziale e/o educativo nei quali si sviluppa l’attività dell’azienda.
2. Ricopre la qualifica dirigenziale del contratto di lavoro degli Enti Locali

Art.16( Gestione economico-finanziaria)

1. La gestione economico-finanziaria e patrimoniale delle ASP si informa al principio del pareggio di bilancio.
2. Le ASP sono tenute ad utilizzare eventuali utili unicamente per lo sviluppo delle attività istituzionali indicate dallo statuto, la riduzione dei costi delle prestazioni e la conservazione del patrimonio dell’ente.

Art. 17 (Controlli sulle ASP)

1. Le Province esercitano il controllo sulle ASP. Il controllo è finalizzato a garantire che l’attività delle aziende sia svolta in conformità alla normativa vigente, a verificarne la buona amministrazione, il perseguimento degli obiettivi e la qualità delle prestazione erogate.
2. I Consigli Provinciali si dotano, entro sei mesi dall’entrata in vigore della seguente legge, di un regolamento nel quale saranno indicate le modalità, le forme e i tempi di attuazione del controllo.
3. I regolamenti dovranno essere trasmessi, entro dieci giorni dall’approvazione, alla Giunta Regionale per l’apposizione del visto di conformità alla normativa vigente che deve avvenire nel termine di sessanta giorni dal ricevimento dell’atto; il termine può essere sospeso una sola volta per la richiesta di chiarimenti ovvero di riesame. Le disposizioni del presente comma si applicano anche alle modifiche successive dei regolamenti
4. Alle Province verranno assegnate le risorse necessarie allo svolgimento dei compito assegnati

Titolo 3
Fondazioni e Associazioni

Art. 18 (Fondazioni e Associazioni)

1. Le IPAB che sono escluse dalla possibilità di trasformarsi in ASP, così come stabilito dal comma 2 dell’art. 3 della presente legge, acquistano personalità giuridica di diritto privato si trasformano in Fondazioni o Associazioni.
2. Le regioni, entro e non oltre, sei mesi dall’entrata in vigore della presente legge provvedono a:
   • verificare che sia stata effettuata la registrazione delle IPAB privatizzate nel pubblico registro di cui all’art. 33 del codice civile;
   • censire i loro fondi mobiliari e immobiliari;
   • controllare che i beni alienati dalle IPAB privatizzate siano destinati, totalmente, nel pieno rispetto della volontà dei fondatori e secondo quanto previsto dai rispettivi statuti, ad attività di assistenza sociale.
3. Gli statuti delle Fondazioni e/o Associazioni dovranno espressamente, stabilire che tutti i proventi derivanti dalla gestione del patrimonio non direttamente utilizzato per l’erogazione del servizio dovranno essere utilizzato per garantire e migliorare la qualità degli interventi sociali erogati.

---

Contenuti delle Normative nazionali e PdL regionali in materia di IPAB

Decreto Legislativo (D.Lgs.207/2001) applicativo della legge 328/2000 (Turco-Signorino):

• le IPAB che operano prevalentemente nel settore scolastico e quelle che gestiscono conservatori, ospizi per pellegrini, ritiri, eremi ed istituti consimili si trasformano in enti con personalità giuridica di diritto privato mentre tutte quelle (le più numerose) che erogano servizi assistenziali e/o sanitari potranno trasformarsi in Aziende pubbliche di servizi alla persona (ASP) o in soggetti privati sotto la forma di Fondazioni o Associazioni. Va detto che la possibilità di trasformarsi in Fondazioni e Associazioni è largamente consentita a partire dalle numerose eccezioni previste per la trasformazione in ASP.
• La volontà di privatizzazione si esplicita, inoltre, nelle norme che consentono alle ASP di costituire, al proprio interno, società o istituire fondazioni di diritto privato al fine di svolgere attività di supporto a quelle istituzionali e di applicare al personale il regime di lavoro privato.
• Infine, la disposizione che le ASP debbano considerare patrimonio indisponibile, e quindi non privatizzabile, solo quello destinato al pubblico servizio, fa supporre che tutto il resto del patrimonio potrà essere messo sul mercato.

PdL Giunta Regionale lombarda:

• si amplia la possibilità per le IPAB di assumere personalità giuridica di diritto privato anche attraverso la pratica loro consentita di potersi privatizzare solo presentando un istanza alla Giunta regionale;
• si accentua il principio di sussidiarietà e, quindi, il progressivo abbandono da parte degli enti pubblici del ruolo di gestori di servizi e di garanti dell'esigibilità dei diritti;
• si fa nominare direttamente dalla Giunta regionale il Presidente del Consiglio di Amministrazione delle ASP e , per le IPAB di classe 1a, anche di un amministratore ;
• il controllo sulle ASP è affidato alle ASL e, quindi, alla Giunta regionale;
• si ritiene patrimonio indisponibile solo quello direttamente destinato allo svolgimento delle attività statutarie

La Giunta regionale, quindi, grazie alle possibilità offerte dal D.Lgs. 207/01 accentua il processo di privatizzazione e cerca di condizionare le IPAB che resteranno pubbliche, attraverso la nomina del presidente e il controllo da parte dell'ASL per orientare la loro attività all'assunzione di un sempre più marcato principio di sussidiarietà.

Si riconferma, inoltre, anche in questo PdL la volontà della Giunta regionale di ridimensionare il ruolo degli Enti Locali.

PdL regionale DS, Verdi e Socialisti Democratici:

• si assumono acriticamente i principi del D.Lgs 207/01;
• si consente ampliamente alle ASP di costituire al proprio interno società di diritto privato (senza scopo di lucro) al fine di svolgere attività strumentali a quelle istituzionali;
• si conferma la scelta di assegnare natura privatistica al rapporto di lavoro dei dipendenti delle ASP;
• si mantiene l'ambigua distinzione fra patrimonio indisponibile e disponibile, senza porre alcun vincolo a quello disponibile, cioè quello non direttamente destinato alla gestione del servizio.

Il PdL di DS, Verdi, Socialisti, si discosta da quello della Giunta nella parte che riguarda il ruolo assegnato ai Comuni. In questo caso, infatti, viene positivamente riconosciuta, nel processo di trasformazione delle IPAB, l'importanza degli Enti Locali.

PdL Rifondazione:

• si individua un percorso di trasformazione delle IPAB che, pur assumendo come riferimento generale il D.Lgs. 207/01, garantisca alla maggior parte delle IPAB di trasformarsi in ASP;
• si determina di costituire una commissione regionale formata da rappresentanti dei consiglieri regionali di maggioranza e opposizione, dei Comuni, delle Ipab, dei lavoratori del comparto, che:
  1. prima di procedere alla trasformazione suddivida le IPAB in ambito sanitario o sociale o educativo a seconda dell'attività prevalentemente svolta;
  2. trasformi le sole IPAB che svolgono attività sociale in ASP;
  3. contenga in modo netto la possibilità di privatizzazione delle IPAB;
• si determina di estinguere le IPAB che svolgono attività sanitaria o a prevalente rilevanza sanitaria e di trasferire il personale e il patrimonio al Servizio sanitario regionale;
• si vincola tutto il patrimonio , sia indisponibile che indisponibile, alla gestione del servizio ;
• si stabilisce di disciplinare il rapporto di lavoro di tutti i dipendenti dal Contratto collettivo nazionale applicato negli Enti Locali;
• si riconosce il ruolo strategico dei comuni e delle Provincie assegnando loro concreti ruoli di orientamento, indirizzo e controllo delle ASP.

Il nostro PDL, dunque, cerca di forzare il quadro di compatibilità disegnato dal D.Lgs. 207/01 per garantire , il più possibile, la natura pubblica delle IPAB trasformate e vincolare , in modo certo, gli ingenti patrimoni al rispetto della loro mission originaria .