Note sul disegno di legge n. 4641 "Disposizioni per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi" (relatrice on. E. Signorino).
Strumento di smantellamento dello stato sociale

Il disegno di legge n.4641 "Disposizioni per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi", più comunemente noto con il nome Turco - Signorino e approvato dal Senato nella seduta di mercoledì 18 ottobre 2000, diverrà un ulteriore strumento di smantellamento di ciò che rimane dello stato sociale.

Perché faccio un'affermazione così categorica? In primo luogo perché esso assume come principio guida quello della sussidiarietà.

Sussidiarietà

E' utile ricordare, anche se in modo molto sintetico, che la sussidiarietà è stata concepita all'interno del mondo cattolico più integralista (la prima a parlarne è l'enciclica "Quadragesimo anno" di Papa Pio XI), mondo all'interno del quale si è sempre posto il primato delle formazioni sociali, in primo luogo la famiglia, rispetto allo stato.

La sussidiarietà presuppone , dunque, un sistema sociale in cui le persone soddisfino da sé, o attraverso le formazioni di cui fanno parte, i propri bisogni senza aspettarsi interventi pubblici.

Così recita la "Quadragesimo anno":"...siccome è illecito togliere agli uomini ciò che essi possono compiere con le forze e l'industria proprie per affidarlo alla comunità, così è ingiusto rimettere a una maggiore e più alta società quello che comunità minori e inferiori possono fare. Ne deriverebbe ,infatti, un grave danno e uno sconvolgimento del retto ordine della società, poiché oggetto naturale di qualsiasi intervento della società stessa è quello di aiutare, in maniera suppletiva (subsidium afferre) le associazioni del corpo sociale, non distruggerle o assorbirle".

Il primato delle formazioni sociali rispetto allo Stato è principio sostanzialmente alternativo a quello che ha retto lo welfare italiano fondato sui diritti soggettivi della persona sanciti dalla Costituzione.

Sistema dei diritti e sussidiarietà

Fra i due sistemi, quello fondato sui diritti e quello fondato sulla sussidiarietà ci sono differenze sostanziali.

L'uno, quello fondato sui diritti, affida allo Stato (ed alle sue articolazioni decentrate) a partire dalla Costituzione, cioè da un "patto di convivenza civile" condiviso e riconosciuto, il compito di garantire l'esigibilità dei diritti stessi attraverso la realizzazione di interventi e servizi rivolti alla totalità delle persone.

Uno stato sociale, quindi, universalistico e solidale che, tra l'altro ha garantito ai soggetti più deboli ed alle classi meno abbienti condizioni di vita più favorevoli.

Viceversa , il sistema fondato sulla sussidiarietà prevede un intervento statale minimo e residuale (rivolto a chi non è in grado di trovare da solo le soluzioni ai propri bisogni) fondato sulla carità e, quindi, sulla discrezionalità degli interventi, piuttosto che sui diritti. -

Proprio a partire dai diversi punti di partenza , nei due sistemi, muta sostanzialmente il rapporto pubblico/privato.

Il sistema fondato sui diritti presuppone, com'è evidente, una chiara distinzione fra natura e funzione dei diversi soggetti in campo lo Stato e le sue articolazioni decentrate hanno natura pubblica perché garanti della rappresentazione e della mediazione di interessi differenti, viceversa i soggetti privati, qualora impegnati in attività utili alla collettività sotto il profilo sociale, svolgono sì una funzione pubblica ma mantengono la loro natura privatistica.

L'ottica sussidiaria, al contrario, pareggia natura e ruoli .dei differenti soggetti in gioco arrivando ad affermare che chi svolge una funzione pubblica è da ritenersi ,tout-court, soggetto pubblico.

Questa differente impostazione si traduce concretamente nel fatto che il soggetto pubblico perde il proprio ruolo di indirizzo e controllo e, quindi, di garante dell'esigibilità di un diritto.

Tutto deve essere statalizzato?

Questo non vuol dire che tutto deve essere statalizzato, ci mancherebbe!

Conosco la ricchezza e la qualità di interventi messi in atto da cooperative sociali, associazioni e quanto altro i cui operatori (spesso anche se non sempre), sono più

motivati, intraprendenti e soddisfatti dei lavoratori del servizio pubblico.

So anche che, nel campo dei servizi alla persona, la maggior parte di essi è data in gestione, attraverso il convenzionamento, ai soggetti privati con risultati buoni sotto il profili della qualità dell'intervento.

Un conto, però, è un sistema in cui il pubblico, pur convenzionandosi, mantiene il governo dell'intervento e ne stabilisce le caratteristiche , un conto è un sistema dove le responsabilità e i ruoli si confondono.

Non solo, i soggetti privati (profit o no profit che siano) sono di solito caratterizzati da una precisa scelta "ideologica" che ne condiziona le scelte e le modalità di intervento. Se essi assumono il governo e il controllo degli interventi in campo sociale diventa possibile il rischio di una "corporativizzazione" della società , fra l'altro pure nascosta dalla falsa "neutralità" degli interventi.

La famiglia

Tutto ciò, poi, diventa particolarmente perverso quando il soggetto privato cui si fa riferimento è la famiglia.

Ad essa il progetto di legge affida l'erogazione di tutta una serie di lavori di cura ( dall'accudimento dei minori all'assistenza agli anziani o alle persone portatrici di handicap) promettendo in cambio defiscalizzazioni e/o contributi economici sotto forma di assegni di cura , prestiti sull'onore e quant'altro.

Lo ritengo perverso perché questi interventi "sussidiari" richiesti alle famiglie, concretamente, si tradurranno in un peggioramento delle condizioni di vita delle donne ( cioè di coloro che concretamente dovranno sobbarcarsi l'onere dei lavori di cura) già penalizzate da una diseguale suddivisione dei lavori di riproduzione sociale.

Le donne saranno costrette a sobbarcarsi ,quindi, tutta una serie di lavori di cura con il risultato che, se vorranno (o potranno) mantenere un'occupazione extra- famigliare, le loro vite saranno sempre più frammentarie, spezzate, faticose.

Il "mercato sociale": sostituzione della "convenzione" con l'"accreditamento" ed introduzione dei "buoni servizi"

Altro questione importante, oltre al principio di sussidiarietà, è la logica di mercato sociale che questa proposta di legge favorisce.

Come si arriva alla costruzione di un mercato sociale?

In primo luogo eliminando lo strumento della convenzione (nel rapporto pubblico/privato) ed introducendo quello dell'accreditamento. Cioè si passa da un sistema nel quale i comuni stabiliscono quali servizi e interventi debbano essere affidati alla gestione dei soggetti privati, insieme alle modalità di tale affidamento ad uno nel quale , indipendentemente dai bisogni territoriali, verranno accreditati tutti i soggetti che possiedono requisiti minimi di funzionamento.

In Lombardia abbiamo già un esempio di un modello fondato sull'accreditamento il sistema sanitario attuato attraverso l'applicazione legge regionale 3 1/97.

In secondo luogo introducendo la pratica dei "buoni servizio ",o meglio, di "titoli per l'acquisto " dei servizi, cioè in pratica di soldi, che verranno distribuiti dai Comuni agli utenti - clienti in modo che ciascuna/o possa comprarsi dove vuole il servizio di cui ha bisogno.

Ecco, dunque, il mercato: i privati si accreditano e vendono i loro prodotti, i Comuni li sostengono mettendo a disposizione dei "cittadini - compratori" una parte dei soldi necessari all'acquisto.

Il ruolo dei Comuni si svilisce da preciso riferimento territoriale nella garanzia dell'esigibilità di un diritto a semplice agevolatore dell'iniziativa privata, grazie all'erogazione di denaro pubblico.

Non solo, questi "titoli per l'acquisto, o buoni servizio", finiranno per essere specchietti per le allodole: da una parte perché il principio di "libera scelta dell'utente" su cui si fondano è classista e selettivo (potrà davvero scegliere solo chi se lo potrà permettere) dall'altra perché buona parte della spesa sociale sarà a carico degli utenti - clienti stessi.

Dentro il mercato vince il più forte, spesso il più furbo, quasi mai il più bravo

Dentro un siffatto scenario si opererà una selezione anche fra soggetti privati la logica mercantilistica sarà, ovviamente, fondata sulla competizione determinando la scomparsa di quelle associazioni, cooperative sociali, ecc. basate su idealità e valori positivi.

Chi crede che un sistema competitivo potrà produrre migliore qualità e partecipazione dimentica, a mio avviso, che viviamo in un sistema capitalistico fondato sul profitto:

dentro il mercato vince il più forte, spesso il più furbo, quasi mai il più bravo!

Ho partecipato, giorni fa, ad un seminario organizzato dalla Regione Lombardia dal titolo "La qualità dei servizi nel sociale". Un intervento, in particolare, chiariva il ruolo del Terzo Settore in questo campo: da soggetto auto organizzato a vera e propria "impresa sociale" dotata di un proprio management, di una propria mission e di un proprio budget.

Il relatore, dirigente dell'Assessorato Regionale alla Famiglia e alla Solidarietà sociale, affermava che, proprio per queste caratteristiche, definire ancora "no profit" questo settore significa porsi fuori dei reali processi in atto.

Proprio qui sta il problema: se si passa dall'autorganizzazione all'impresa sociale, come del resto sta avvenendo, il Terzo settore diverrà, che lo voglia o no, sostituto dell'intervento pubblico, non più positivo elemento d'innovazione e allargamento di prestazioni sociali.

Questioni di merito della legge.

Vi sono, poi, tutta una serie d'obiezioni legate al merito della legge che, sinteticamente, vado ad illustrare.

  1. In primo luogo il PdL non individua per niente un preciso ambito per quanto riguarda l'applicazione dell'art.38 della nostra Costituzione (vale a dire l'assistenza sociale vera e propria). Non sono indicati gli interventi concreti che debbono ritenersi obbligatori, e quindi esigibili su tutto il territorio nazionale, e i soggetti in carne ed ossa che hanno diritto alle prestazioni assistenziali;
  2. non viene fatta chiarezza su quali interventi debbano ritenersi assistenziali e quali, al contrario, sanitari. Chiarezza che diventa fondamentale nella definizione dell'ambito oggettivo dell'assistenza sociale. Infatti, ferma restando l'equiparazione fra salute ed assistenza sul piano dei diritti inviolabili della persona, esiste una differenza d'ambito soggettivo tra l'art.32 (diritto alla salute) e l'art.38 (diritto all'assistenza) della nostra Costituzione. Il diritto alla salute è riconosciuto come universale perché ogni persona, nel corso della propria vita, ha diritto a prevenire e curare le malattie. Diversamente non tutti hanno bisogno dell'assistenza sociale. Proprio per questo sarebbe stato necessario elencare le concrete condizioni che danno diritto a prestazioni assistenziali, in modo da evitare che un errato universalismo disperda interventi e risorse;
  3. creare un unico Fondo per le politiche sociali rischia di sottrarre e disperdere risorse che andrebbero, invece, destinate a prestazioni e servizi a favore delle persone inabili al lavoro e/o sprovvisti di mezzi di sostentamento. In questo modo potrebbe succedere, paradossalmente ma non troppo, che vengano finanziati, sotto la maschera del generico "socio - assistenziale", momenti ricreativi come le bocciofile, le associazioni anziani di quartiere, i Grandi Raduni Estivi oratoriali, tanto per fare degli esempi, che, pur nella loro valenza sociale, nulla hanno a che fare con il diritto all'assistenza:
  4. infine, viene lasciata irrisolta, anzi peggiorata, la questione relativa alle IPAB (Istituzioni Pubbliche per l'Assistenza e la Beneficenza). Sappiamo che queste istituzioni gestiscono patrimoni elevatissimi (stimati in 110/130 mila miliardi) e che il rischio è che venga trasformata la loro natura pubblica consentendo ai privati la gestione di cosi allettanti risorse. Era, dunque, assolutamente necessario sciogliere le IPAB ed affidare agli Enti Locali la gestione dei patrimoni in modo da garantire l'originaria destinazione delle ingenti risorse a scopo d'assistenza sociale vera e propria. La proposta di legge su questa materia, al contrario, consente espressamente la trasformazione delle IPAB in associazioni o m fondazioni di diritto privato che metterebbero a disposizione dei privati patrimoni consistenti senza neppure la garanzia di un uso corretto e coerente con lo scopo originario.

Per queste ragioni giudico pericoloso il PdL Turco - Signorino.

Le proposte di Rifondazione Comunista

Rifondazione Comunista ha, al contrario, presentato un disegno di legge che, riafferma, in coerenza con l'impianto costituzionale, il ruolo del pubblico, nelle sue autonome articolazioni regionali e locali, la laicità dello Stato ed il suo ruolo di garante dei diritti, l'uguaglianza sostanziale delle cittadine e dei cittadini.

I principi e i criteri che ispirano il disegno di legge sono i seguenti:

A partire da queste proposte è evidente che come Rifondazione manterremo alta la discussione in tutte le sedi e in tutti i contesti possibili .Abbiamo presentato, subito dopo l'approvazione della legge, ben 11 eccezioni di incostituzionalità sperando di rimetterla in discussione.

In ogni caso, lavoreremo nei confronti dei Comuni (quelli nei quali siamo presenti in maggioranza o all'opposizione) per cercare di contenere i danni e, sul territorio, aprendo un'interlocuzione costante con quelle associazioni che, come noi , sono impegnate nella difesa di uno stato sociale fondato sui diritti.

Nicoletta Pirotta
Responsabile Politiche Sociali presso il Gruppo Consiliare PRC Regione Lombardia.
Milano, ottobre 2000.