L’attuale crisi umanitaria nei territori occupati è conseguenza di una chiara violazione del diritto all’alimentazione. Secondo la legislazione internazionale in materia umanitaria, il governo israeliano, in quanto potenza occupante, ha la responsabilità di garantire le esigenze fondamentali della popolazione palestinese. Il governo israeliano ha l’obbligo di assicurare al popolo la palestinese la fruizione del diritto all’alimentazione e non può in alcun modo evadere questo dovere. Secondo il diritto internazionale, la realizzazione di insediamenti nei territori occupati è illegale, così come è illegale l’imposizione di punizioni collettive ai danni della popolazione civile. Questa sezione definisce il diritto all’alimentazione e ne presenta il quadro giuridico nei Territori Occupati, compresi gli obblighi dello stato di Israele in virtù del suo status di potenza occupante.
Il diritto all’alimentazione consiste innanzitutto nella possibilità da parte della persona di provvedere alla sua nutrizione avendo accesso alle risorse alimentari da un punto di vista fisico ed economico. Il diritto all’alimentazione è stato definito in modo esaustivo nel Commento Generale 12 della Commissione sui diritti economici, sociali e culturali. Ispirandosi ad esso, il Relatore Speciale definisce il diritto all’alimentazione come “il diritto a godere di accesso libero, permanente e regolare, direttamente o per mezzo di scambi commerciali, a risorse alimentari sufficienti e adeguate dal punto di vista quantitativo e qualitativo, conformemente alle tradizioni culturali del popolo a cui appartiene il consumatore, e garantendo una vita senza paura, degna e soddisfacente in senso fisico e mentale, individuale e collettivo” (E/CN.4/2001/53). Il diritto all’alimentazione contempla altresì l’accesso ad acqua potabile e alle risorse idriche necessarie per una produzione agricola di sussistenza (A/56/210; E/CN.4/2003/54). Come si sottolinea nel Commento Generale 12, il diritto all’alimentazione prevede tre livelli di obbligo: l’obbligo al rispetto del diritto, alla sua tutela e alla sua realizzazione.
Secondo la legislazione internazionale, la Cisgiordania, Gerusalemme Est e la Striscia di Gaza sono considerati “Territori Occupati”, e lo Stato di Israele “potenza occupante”, definizioni confermate dal Consiglio di Sicurezza32 e dall’Assemblea Generale delle Nazioni Unite. I territori sono considerati “occupati” sulla base di un principio fondamentale della giurisdizione internazionale: l’inammissibilità dell’annessione territoriale attraverso il ricorso alla guerra. Questo fondamento è stato ribadito dal Consiglio di Sicurezza fin dalla Risoluzione 242 del 22 novembre 1967. Gli accordi di Oslo non hanno modificato lo status dei Territori, così come evidenziato dal Consiglio di Sicurezza, dall’Assemblea Generale, dal Comitato Internazionale della Croce Rossa e dalle Alte Parti Contraenti della Quarta Convenzione di Ginevra.
Il diritto internazionale applicabile ai Territori Occupati da Israele comprende sia la giurisdizione umanitaria sia quella sui diritti umani, sebbene tale affermazione sia stata contestata dal governo israeliano. Israele contesta l’applicazione (de jure) della Quarta Convenzione di Ginevra relativa alla protezione della popolazione civile in tempo di guerra (mentre ammette senza riserve l’applicazione de facto delle disposizioni umanitarie), nonché l’applicazione della legislazione relativa ai diritti umani nei Territori. Tuttavia, la maggior parte degli Stati e degli organismi delle Nazioni Unite, tra cui il Relatore Speciale per i diritti umani nei Territori Occupati, Prof. John Dugard, ha espresso parere favorevole all’applicazione sia della giurisdizione umanitaria sia di quella sui diritti umani.
Per quanto attiene alla giurisdizione umanitaria, il Consiglio di Sicurezza, l’Assemblea Generale, Comitato Internazionale della Croce Rossa e le Alte Parti Contraenti della Quarta Convenzione di Ginevra, unitamente alla Commissione ONU sui diritti umani, hanno ribadito più volte che la Convenzione si applica de jure ai Territori Occupati. Secondo la Corte Suprema dello Stato di Israele, le uniche disposizioni applicabili sono i Regolamenti dell’Aia del 1907, che regolamentano la guerra di terra, tra cui gli articoli 42-56 relativi ai Territori Occupati, in quanto parte integrante del diritto internazionale consuetudinario. Tuttavia, la Quarta Convenzione di Ginevra costituisce anch’essa parte integrante del diritto internazionale consuetudinario, come confermato dalla Corte Internazionale di Giustizia e dal Consiglio di Sicurezza, per cui questa legislazione deve avere la precedenza sulla Corte Suprema Israeliana. Ciò è valido anche per la Terza Convenzione di Ginevra sul trattamento dei prigionieri di guerra.
Per quanto attiene alla giurisdizione internazionale sui diritti umani, tale applicabilità è stata ribadita dal Consiglio di Sicurezza, dall’Assemblea Generale, dalla Commissione per i diritti umani, dalla Commissione sui diritti economici, sociali e culturali, dal Comitato per la difesa dei diritti umani, dalla Commissione per i diritti dell’infanzia, dalla Commissione contro la tortura e dalla Commissione per l’eliminazione delle discriminazioni razziali. L’applicabilità della giurisdizione internazionale sui diritti umani è stata inoltre confermata dall’Accordo provvisorio, in base a cui Israele e l’Autorità Nazionale Palestinese hanno accettato di esercitare il proprio potere e le proprie responsabilità “seguendo le norme e i principi riconosciuti a livello internazionale sui diritti umani e sullo stato di diritto”.
Inoltre, come ha ribadito a più riprese l’Assemblea Generale, il popolo palestinese ha il diritto all’autodeterminazione e, in virtù di tale diritto, deve poter disporre liberamente delle proprie risorse economiche e naturali, comprese terra e acqua, e in nessun caso può essere privato dei mezzi di sussistenza. Gli accordi di Oslo, che hanno dato il via libera alla formazione dell’Autorità Nazionale Palestinese, e la Roadmap, che si impegna a creare uno stato palestinese democratico, indipendente e autonomo entro il 1° gennaio 2005, rafforzano e corroborano questo diritto.
In qualità di potenza occupante, la giurisdizione umanitaria prevede per il governo di Israele diritti e doveri ben definiti, tra i quali il divieto di imporre punizioni collettive e di costruire insediamenti. Gli accordi di Oslo non hanno modificato la situazione, come ribadito il 7 ottobre 2000 dal Consiglio di Sicurezza, che ha definito Israele “potenza occupante tenuta ad attenersi scrupolosamente ai propri doveri e alle proprie responsabilità secondo la Quarta Convenzione di Ginevra”.
Come ha sottolineato il Relatore Speciale nel suo precedente rapporto (A/56/210; E/CN.4/2003/58), numerose disposizioni della giurisdizione umanitaria mirano a garantire la fruizione dell’acqua e delle derrate alimentari in modo adeguato. Secondo il diritto umanitario internazionale, non può essere confiscata la proprietà privata (articolo 46 dei Regolamenti dell’Aia), sono proibite punizioni collettive ed annessioni territoriali (articoli 33 e 47 della Quarta Convenzione di Ginevra), non si possono requisire terreni, eccetto che per esigenze militari (articolo 52 dei Regolamenti dell’Aia), la distruzione di beni di proprietà personale, collettiva o statale, appartenente a privati, allo Stato o ad altra autorità pubblica, è bandita dall’articolo 53 della Quarta Convenzione di Ginevra, a meno che tale distruzione non sia essenziale per improrogabili necessità militari. Per la stessa ragione, è proibito far evacuare una data zona, fatte salve improrogabili necessità militari, nel qual caso è obbligatorio fornire alloggi adeguati ed effettuare le operazioni di sgombero in condizioni di nutrizione soddisfacenti (articolo 49, paragrafi 2 e 3 della Quarta Convenzione di Ginevra). L’articolo 49(6) della Quarta Convenzione proibisce ad Israele di trasferire parte della sua popolazione civile all’interno dei Territori.
Come potenza occupante, il governo israeliano è obbligato a fornire risorse (compresi generi alimentari e risorse idriche) nel caso queste si rivelassero inadeguate nei Territori. In base alla giurisdizione umanitaria, la potenza occupante deve assicurare forniture alimentari alla popolazione (art. 55) e, qualora la popolazione, in tutto o in parte, non risultasse adeguatamente rifornita, deve acconsentire all’effettuazione di misure di sostegno alla popolazione tramite l’intervento degli Stati o di organizzazioni neutrali come la Croce Rossa (art. 59). Nel quadro attuale, organismi come le Nazioni Unite e la Croce Rossa stanno distribuendo generi alimentari alla popolazione palestinese, ma ciò non esenta in alcun modo Israele dai suoi doveri di potenza occupante (articolo 60 della Quarta Convenzione di Ginevra).
La legislazione umanitaria non tiene conto delle esigenze militari. La potenza occupante mantiene il diritto di intraprendere misure – militari o amministrative – volte ad assicurare l’incolumità delle proprie forze militari e dell’amministrazione civile nei Territori Occupati, purché tali misure siano assolutamente necessarie per operazioni militari, non proibite, proporzionate e non esentino la potenza occupante dal rispetto dell’obbligo di garantire le esigenze fondamentali degli abitanti dei Territori Occupati. D’altronde, secondo la legislazione umanitaria, la potenza occupante non gode automaticamente del diritto di assicurare l’incolumità dei suoi cittadini che vivono in insediamenti all’interno dei Territori Occupati, in quanto la realizzazione di insediamenti è di per sé stessa illegale, come sottolineato dall’articolo 49(6) della Quarta Convenzione. Questo principio è stato ribadito in più occasioni dall’Assemblea Generale dell’Onu, dalla Croce Rossa, dalle Alte Parti Contraenti delle Convenzioni di Ginevra e dal Consiglio di Sicurezza.
Lo Stato di Israele ha ratificato tutte le principali disposizioni per la tutela dei diritti umani riguardanti il diritto all’alimentazione, in particolare la Convenzione Internazionale sui diritti economici, sociali e culturali (articolo 11) , la Convenzione sui diritti dell’infanzia (articoli 24, 27) e la Convenzione sulla discriminazione femminile (articolo 12), senza porre riserve sull’applicazione delle medesime convenzioni nei Territori. È inoltre tenuto al rispetto della Dichiarazione Universale dei Diritti Umani (articolo 25), molte disposizioni della quale sono diventate parte integrante del diritto consuetudinario internazionale. Tuttavia, il governo israeliano sostiene di non dover attenersi a questi dispositivi per la tutela dei diritti umani nelle azioni da esso compiute nei Territori, adducendo il fatto che, qualora il diritto umanitario fosse applicabile, non sarebbe possibile l’applicazione della legislazione sui diritti umani, e che le misure a sostegno dei diritti umani non sono applicabili in zone non soggette alla sua autorità territoriale e alla sua giurisdizione. Il Relatore Speciale rileva tuttavia che l’applicabilità della giurisdizione umanitaria non preclude quella della legislazione sui diritti umani, e che il diritto all’alimentazione, così come tutti i diritti umani, deve essere rispettato durante un’occupazione militare, principio ripetutamente sostenuto dal Consiglio di Sicurezza e dall’Assemblea Generale. Sottolinea altresì che la Commissione sui diritti economici, sociali e culturali ed altre commissioni di esperti hanno ribadito con forza che i diritti umani “trovano applicazione su tutti i territori e tutte le popolazioni effettivamente controllate”. Il Relatore Speciale precisa come lo Stato sia responsabile delle azioni compiute dalle sue autorità nei territori che si trovano de jure al di fuori della sua giurisdizione, compresi i Territori Occupati – come affermato nel 1992 dal Relatore Speciale sui diritti umani in Kuwait durante l’occupazione irachena, e recentemente dalla Commissione sui Diritti Umani– e come la Convenzione Internazionale sui diritti economici, sociali e culturali non preveda restrizioni territoriali.
È stato riconosciuto che, in base agli Accordi di Oslo, una parte importante delle responsabilità del governo di Israele è stata trasferita all’Autorità Palestinese, per funzioni amministrativi e di polizia nella Striscia di Gaza (pari al 74% della Striscia di Gaza nel Marzo 2000) e nell’area A (18,2% dei Territori nel Marzo 2000), e per funzioni amministrative nell’area B (21,8% dei Territori nel Marzo 2000). Tuttavia, la situazione è mutata a partire dal settembre 2000, quando le forze militari israeliane hanno ripreso il controllo dei territori ai confini e all’interno delle aree A e B. Non permane quindi alcun dubbio sul dovere del governo israeliano di garantire il diritto all’alimentazione in tutti gli attuali territori occupati. Il Rapporto Speciale puntualizza come la gran parte dei Territori si trovi sotto il totale controllo – militare ed amministrativo – dell’esercito di occupazione, in quanto gli è consentito l’accesso (in entrata e in uscita) nelle aree sotto il controllo dell’amministrazione palestinese, come testimoniano le incursioni nella Striscia di Gaza, a Ramallah, a Betlemme, a Gerico, a Qualkilya, a Tulkarem, ecc.
Israele ha perciò l’obbligo di rispettare, tutelare e sostenere il diritto all’alimentazione della popolazione palestinese nei Territori, senza alcuna discriminazione (A/56/210). Il dovere di provvedere al diritto all’alimentazione si articola su tre livelli: rispetto, protezione e sostegno alla fruizione del diritto, come sottolineato dalla Commissione sui diritti economici, sociali e culturali. L’obbligo di adempiere a questo principio implica che lo Stato di Israele non può varare misure che influiscano negativamente sulla possibilità della popolazione palestinese di accedere all’acqua e ai generi alimentari, o che creino ripercussioni sulla disponibilità e sulla qualità di questi beni. Il dovere di proteggere il diritto all’alimentazione significa che il governo di Israele deve impedire a terzi, coloni inclusi, di influire negativamente sulla possibilità della popolazione palestinese di accedere all’acqua e ai generi alimentari, o di creare ripercussioni sulla disponibilità e sulla qualità di questi beni. L’obbligo di sostenere il diritto all’alimentazione comporta che Israele debba farsi carico di provvedimenti volti a facilitare la fruizione dei generi di prima necessità da parte dei palestinesi (in modo da soddisfare le proprie esigenze), e in casi estremi, debba provvedere al razionamento in favore di quei segmenti della popolazione che non ne fruiscono. In questo caso, i beneficiari del programma di assistenza non devono assolutamente essere considerati come dei soggetti passivi, ma sempre come persone titolari di diritti, tra cui quello ad una alimentazione adeguata. Infine, il governo israelianoha l’obbligo, in base alla legislazione umanitaria e sui diritti umani, di fornire razioni adeguate ai prigionieri palestinesi. Il Relatore Speciale precisa che l’articolo 1 della Convenzione stabilisce che un popolo non può in nessun caso essere privato dei mezzi di sussistenza.
L’Autorità Palestinese, non costituendo uno stato indipendente, non è vincolata ad alcuno degli strumenti legali per la protezione dei diritti umani, né al diritto umanitario internazionale. Tuttavia, si è impegnata con gli Accordi di Oslo a rispettare i diritti umani universali, compreso il diritto all’alimentazione. Secondo l’articolo XIX dell’Accordo Provvisorio israelo-palestinese sulla Cisgiordania e la Striscia di Gaza, le autorità palestinesi accettano di esercitare il proprio potere e le proprie responsabilità “seguendo le norme e i principi riconosciuti a livello internazionale sui diritti umani e lo stato di diritto”.
In base agli Accordi di Oslo, alcune importanti responsabilità di carattere amministrativo e di polizia sono state trasferite all’Autorità Palestinese nelle Aree A e B a partire dal marzo 2000: in queste zone, l’Autorità Palestinese è responsabile delle problematiche legate alle necessità alimentari della popolazione. Tuttavia, la situazione è mutata a partire dal settembre 2000, e oggi, la potenza occupante ha riconquistato il controllo di gran parte dei Territori, compresi settori ai confini e all’interno delle Aree A e B. Inoltre, le forze di occupazione hanno distrutto gran parte delle infrastrutture dell’autorità palestinese, e attualmente risulta difficile per i rappresentanti dell’Autorità agire liberamente all’interno dei Territori. Tutti questi fattori hanno considerevolmente ridotto il controllo dell’Autorità Palestinese sui Territori Occupati e la sua capacità di garantire alla popolazione di queste zone un accesso adeguato ai generi di prima necessità. Ne consegue che l’Autorità Palestinese è oggi esentata dal dovere di rispettare, tutelare e sostenere il diritto all’alimentazione in favore dei palestinesi residenti nelle Aree A e B, ad eccezione delle zone sotto il suo effettivo controllo e dove tali risorse siano disponibili.
Per quanto riguarda le zone sotto il suo controllo, l’Autorità Palestinese sta preparando un Piano di Sicurezza Strategica per l’Alimentazione Nazionale e sta varando svariati programmi sociali, tra cui il sostegno a 36.000 famiglie attraverso il Programma Speciale per i casi di estrema gravità sotto la direzione del Ministero degli Affari Sociali. Sebbene l’Autorità Palestinese sia stata frequentemente accusata di corruzione ed incompetenza sia da parte della sua stessa popolazione sia da parte di altri soggetti, la Banca Mondiale segnala come il programma sia stato gestito in modo efficace e come di fatto non ci siano casi di fondi allocati a finalità diverse da quelle previste. La Banca Mondiale registra che l’Autorità Palestinese si sta sottoponendo ad un processo di riforma e, quanto all’erogazione di servizi sociali basilari, sostiene che l’Autorità ha fatto del suo meglio date le circostanze proibitive dovute alla restrizione della circolazione del personale e degli stessi ministri dell’Autorità Palestinese. Il Relatore Speciale non può però esimersi dal riportare che numerosi detenuti palestinesi hanno lamentato di ricevere razioni insufficienti, un dato confermato da diverse organizzazioni non governative. L’Autorità Palestinese deve infatti sottostare all’obbligo di rispettare il diritto all’alimentazione dei suoi detenuti, come sottolineato dagli impegni presi con l’Accordo Provvisorio e con il memorandum di Wye River.
Il pacchetto di misure che disciplina la situazione nei Territori costituisce un apparato molto complesso. Vi si ravvisano elementi tratti dalle leggi ottomane, dalle leggi istituite durante il protettorato britannico, dalle leggi giordane in Cisgiordania e da quelle egiziane nella Striscia di Gaza, dagli ordinamenti militari israeliani, dalle più recenti leggi palestinesi e dal diritto internazionale.
Secondo la legislazione d’emergenza emanata dal governo israeliano nel 1967, il comandante militare di una forza di occupazione può emanare ordinanze militari validi nei Territori Occupati. Valendosi di tali ordinanze, la forza di occupazione ha assunto il controllo su migliaia di acri di terreno in Cisgiordania e nella Striscia di Gaza, per la costruzione di insediamenti o posti di blocco. Sono stati impiegati quattro metodi per il controllo del territorio: (a) dichiarazione e registrazione come “terreno di proprietà statale”, (b) confisca per necessità militari, (c) dichiarazione di proprietà abbandonata, e (d) sequestro del terreno per esigenze pubbliche. Tuttavia, il Relatore Speciale insiste nel sostenere che tutte queste forme di confisca allo scopo di costruire insediamenti nei Territori rappresentano una violazione della Quarta Convenzione di Ginevra, che proibisce la realizzazione di insediamenti: inoltre, ogni confisca della proprietà privata costituisce una violazione dei Regolamenti dell’Aia. Per di più, la requisizione di qualsiasi bene appartenente alla popolazione palestinese o all’Autorità Palestinese rappresenta una violazione del diritto del popolo palestinese a disporre liberamente delle proprie risorse naturali ed economiche, secondo il principio dell’autodeterminazione. Come ha stabilito il Consiglio di Sicurezza con la Risoluzione 465, “tutti i provvedimenti intrapresi da Israele allo scopo di modificare il carattere fisico, la composizione demografica, la struttura istituzionale o lo status della Palestina e dei territori arabi occupati dal 1967, compresa Gerusalemme, non hanno alcuna validità legale e (...) la politica israeliana volta alla realizzazione di insediamenti e al trasferimento di parte della sua popolazione in questi territori costituisce una flagrante violazione della Quarta Convenzione di Ginevra (...) e rappresenta un serio ostacolo per la realizzazione di una pace giusta e duratura nel Medio Oriente”.
Gli accordi di Oslo sono altrettanto importanti per comprendere le problematiche relative al territorio, all’acqua e agli insediamenti nei Territori Occupati. La maggior parte di queste tematiche è stata affrontata nell’Accordo Provvisorio del 1995 e nei suoi Allegati. Secondo l’articolo 40 dell’Allegato III dell’Accordo Provvisorio del 1995, il governo israeliano riconosce ai palestinesi i diritti sulle risorse idriche in Cisgiordania. È stata inoltre costituita una Commissione Congiunta sull’Acqua per trattare di tutte le questioni legate all’acqua potabile e alla rete fognaria in Cisgiordania, tra cui la protezione delle risorse idriche e della rete fognaria, nonché per permettere lo scambio di informazioni in materia. Quanto alla Striscia di Gaza, le due parti hanno deciso che l’Autorità Palestinese è responsabile dell’acqua potabile e della rete fognaria dei palestinesi, mentre l’azienda israeliana Mekorot Water è responsabile della rete idrica che rifornisce gli insediamenti e le installazioni militari. Il Relatore Speciale ha incontrato molte autorità palestinesi che hanno espresso la loro insoddisfazione in quanto, essendo tutte le decisioni della Commissione Congiunta per l’Acqua ratificate con il consenso delle parti, il governo di Israele ha votato contro i progetti per la realizzazione di scavi per l’acqua e fognature in Cisgiordania.
Gli Accordi di Oslo contemplano anche la responsabilità del governo israeliano nei confronti dei suoi insediamenti. Secondo l’articolo XII dell’Accordo Provvisorio: “Israele deve assumersi la responsabilità (...) complessiva della sicurezza dei cittadini israeliani e degli insediamenti, allo scopo di salvaguardare la loro sicurezza interna e l’ordine pubblico, ed assumerà tutti i poteri necessari per provvedere a questo dovere”. Il Relatore Speciale mette l’accento sul fatto che le misure previste dagli Accordi di Oslo non devono minare le protezioni già garantite ai palestinesi dalle dalla giurisdizione internazionale umanitaria e sui diritti umani. Come stabilito dall’articolo 47della Quarta Convenzione di Ginevra: “Le persone che si trovano sotto protezione in un territorio occupato non possono essere private, in nessun caso ed in nessun modo, dei benefici comunque introdotti concessi loro dalla presente Convenzione, in virtù dell’occupazione di un territorio, nelle istituzioni o nel governo di detto territorio, né per accordi contratti tra le autorità dei territori occupati e la potenza occupante (…)”. Nel 2001, la Croce Rossa Internazionale ha redatto il seguente documento alla Conferenza delle Alte Parti Contraenti della Quarta Convenzione di Ginevra:
“La Croce Rossa Internazionale ha espresso crescente interesse per le conseguenze umanitarie della realizzazione di insediamenti israeliani nei Territori Occupati, in violazione della Quarta Convenzione di Ginevra. La politica in favore delle colonie ha spesso significato la distruzione di abitazioni palestinesi, la confisca di terre e risorse idriche, e il frazionamento dei terreni. Le misure volte ad estendere gli insediamenti e a difendere i coloni, oltre alla distruzione di case, alla requisizione di terre, all’isolamento di territori, ai posti di blocco e all’imposizione di lunghi coprifuoco, hanno anche seriamente intralciato la vita quotidiana della popolazione palestinese”.
Il Relatore Speciale ha incontrato alcuni insigni esponenti del Consiglio Legislativo Palestinese, creato nel 1996, tra i quali tutti i presidenti delle più importanti commissioni parlamentari. I risultati ottenuti dal Consiglio sono ragguardevoli. Ad esempio, la Legge sull’Acqua (3/2002), emanata il 17 luglio 2002, rappresenta una via possibile per unificare la legislazione esistente in Cisgiordania e nella Striscia di Gaza. Questa legge riconosce il diritto di ogni persona ad una razione adeguata di acqua (articolo 3), e per realizzare questo diritto, è stata creato un organismo pubblico chiamato “Autorità dell’acqua”, con precisi compiti e responsabilità. Il Relatore Speciale ha rilevato altresì che le capacità e le risorse disponibili da parte dell’Autorità Palestinese sono molto limitate. Tuttavia, la nuova legislazione palestinese rappresenta un importante mezzo per dare una realizzazione pratica al diritto all’alimentazione nei Territori.